KAN COVID-19-STRATEGIN ÖVERKLAGAS? 

UPPSATS PÅ FÖRDJUPNINGSKURS I FÖRVALTNINGSRÄTT VT2021 LUND


JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet

Johanna Parikka Altenstedt


Kan covid-19-strategin överklagas?

Uppsats Förvaltningsprocessrätt JUAN01 Vårtermin 2021 Juridikum, Lunds universitet


Obs! Inför läsningen
Innehållsförteckning är avlägsnad här pga att sidobrytningen fungerar inte på webben. Fotnoterna finns i slutet och numreringen blir med vanliga stora siffror, och inte de mindre, pga att programmet kan ej hantera fotnoter. Jag beklagar.


Lagar och förordningar

Arbetsmiljölagen (1977:1160)
Brottsbalken (1962:700) BRB
Bygg och planlagen (2010:900) BPL
Förordning (1996:1515) med instruktion för regeringskansliet
Förordning (2020:20) om att bestämmelserna i smittskyddslagen (2004:168) om allmänfarliga och samhällsfarliga sjukdomar ska tillämpas på infektion med 2019-nCoV
Förordning (2021:248) med instruktion för Folkhälsomyndigheten
Förvaltningslagen (2017:900)
Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)
Kommunallagen (2017:725)
Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna EKMR Lag (2004:168) om ändring i smittskyddslagen
Lag (2012:957) om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659)
Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS
Lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa innehåller bestämmelser som genomför WHO:s IHR.
Lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 och förordningen (2021:8) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19
Myndighetsförordningen (2007:515)
Ordningslagen (1993:1617)
Patientsäkerhetslagen (2010:659)
Smittskyddslagen (2004:168)
Smittskyddsförordningen (2004:255)
Skadeståndslagen (1972:207)
Socialtjänstlagen (2001:453)

Regeringsformen (1974:152) RF
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, Rättighetsstadgan, 12007P
Fördraget om Europeiska unionen FEU 2012/C 326/01


1. Introduktion

Den andra februari 2021 uppnådde antalet covid-19-relaterade dödsfall i Sverige 12 317(1)och kritiken av den svenska strateginvar högljudd. En av ministrarna, socialminister Lena Hallengren, dementerade samma dag att Sverige har haft eller har en covid-19-strategi3. Precis före detta hade någon raderat information om den svenska strategin på regeringens webbsida vilket väckte hård kritik från oppositionen. Några dagar senare kom texten tillbaka. Frågor om varför en formell strategi saknas i den största civila katastrofen i modern tid i Sverige ställdes senare på KU-förhör till ministern4.

Men är det sant att vi inte har haft en strategi?

2. Syftet, teoretisk ansats och begränsningar

Detta arbete försöker röna ut om en regeringsstrategi som bara finns på regeringens webbsida kan anses ha rättskraft enligt normgivningsmakten och därmed kan till exempel överklagas. En teoretisk utgångspunkt är spännvidden mellan legalitetsprincipen och den allt vanligare icke-bindande normgivningen, "soft law" inom förvaltning, särskilt utifrån professor i förvaltningsrätt Henrik Wenanders betraktelse "Non-binding Rules against the Pandemic - Formalism, Pragmatism and Some Legal Realism" (2021)5. Även om EU-rätten är intressant utifrån gemensam kompetens inom folkhälsa och komparativa studier av hur olika medlemsländer hanterat pandemin, lämnas den därhän i detta arbete.

3. Bakgrund

3.1. Covid-19 - en allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom I januari 2020 svepte en global covid19 -pandemi över världen.6 Den 23 januari 2020 utgav Folkhälsomyndigheten omfattande samling av Rekommendationer för handläggning av misstänkta fall av det nya coronaviruset 2019-nCoV.7 Europeiska smittskyddsinstitut ECDC och WHO8 varnade den 31 januari EU:s medlemsländer för det nya coronaviruset och EU:s instrument för olika typer av stöd och råd kom igång.

Regeringen beslutade den 1 februari 2021 på hemställan9 av Folkhälsomyndigheten att fastställa covid-19 som allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom vilket öppnade för extraordinära smittskyddsåtgärder såsom karantän och avspärrning enligt 3 kap §§ 8-11 i smittskyddslagen.10 Förordningen trädde i kraft direkt när den antogs av riksdagen den 2 februari 2020. Därmed gäller både anmälningsplikt och spårningsplikt. Bestämmelserna har senare förts över i lag.11

3.2. Smittskyddslagens materiella ramar Smittskyddslagens (2004:168) syfte är prevention.12 Den enskildes rättighetsskydd formas i lagen utav skyddet av personens integritet13, självbestämmande och frihet, snarare än uttalat skydd av rätten till liv och hälsa. I grunden finns en filosofi av att det svenska samhället bygger på tillit, öppenhet och frivillighet men de enskilda har en skyldighet att skydda andra.

Lagen innehåller inga bestämmelser som tar fasta vårdapparatens skyldigheter gentemot den enskilde till exempel om hen vill få mer ingående vård och hjälp, eller annan vård. Rättigheten definieras i Hälso- och sjukvårdslagens (2017:30) portalparagraf i 3 kap 1 §. Även om lagen fastställer jämlik vård i hela landet14, blir effekten olika i praktiken gentemot våra 21 regioner och 290 kommuner som var och en har i regeringsformen fastställd självständig roll att ta ut skatter och meddela föreskrifter.15 Det finns inga hårda styrmekanismer för att påtvinga kommuner och regioner agera samstämmigt.16

Sverige är genom sitt medlemskap i WHO anslutet till det internationella hälsoreglementet (IHR) som antogs i Genève den 23 maj 2005. IHR trädde för Sveriges del i kraft den 15 juni 2007. Syftet är att skydda mot internationella hot mot människors hälsa samtidigt som de åtgärder stater vidtar inte ska utgöra ett större hinder för resandet och trafiken mellan stater än vad som är motiverat av hälsoskäl. Konventionen är implementerad i svensk rätt genom Lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa innehåller bestämmelser som genomför WHO:s IHR

Smittskyddsåtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet. Den som är verksam inom smittskyddet ska värna både om skyddet för osmittade och om dem som bär på en smittsam sjukdom.

3.3. Om ansvar I ansvarsfördelningen17 fastställs att Folkhälsomyndigheten ansvarar för samordning av smittskyddet på nationell nivå och ska ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd. Vad det är finns inte att finna samlat i lagen, däremot torde regeringens covid-19 strategi per den 7 april 2020 uppfattas som en uppräkning av vad som är målet och medel för effektivt smittskydd. Se mer under kapitel 5 nedan. Varje region18 ansvarar för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas inom regionens område och det finnas en smittskyddsläkare som ska se till att allmänheten har tillgång till information och de råd som behövs för att var och en ska kunna skydda sig mot smitta som kan hota liv eller hälsa19. Det är alltså via regionernas ansvar som liv och hälsa kommer in som ett uttalat skyddsvärde.

Sjukvårdens dvs vårdsystemets ansvar finns föreskrivet i kapitel 3. En läkare som misstänker att en patient bär på en sådan sjukdom ska skyndsamt undersöka patienten och ta de prover som behövs och om smitta misstänks måste smittspårning i samråd med patienten företas. Om detta inte fungerar får smittskyddsläkaren initiera smittspårningen.20

3.4.
Överklagningsbara regler 

Det närmaste enskildas civila friheter och rättigheter genom till exempel överklagningsrätt kommer man i kapitel 4 kap 2 §, där det konstateras att den behandlande läkaren ska besluta om individuellt utformade förhållningsregler i syfte att hindra smittspridning för den som bär på eller misstänks bära på en allmänfarlig sjukdom. Förhållningsreglerna får endast avse följande punkter och vid covid-19 gäller endast punkt 1: 1. inskränkningar som gäller arbete, skolgång eller deltagande i viss annan verksamhet, 2. förbud mot att donera blod och organ, 3. förbud mot att låna ut eller på annat sätt överlåta begagnade injektionsverktyg, 4. skyldighet att informera vårdgivare och sådana som utför icke-medicinska.

Den överklaganderätten som smittskyddslagen medger handlar enkom om situationer inskränkningar i rörelsefriheten och korrespondensfriheten samt de påtvingade förhållningsreglerna ovan i 4:2. Andra beslut av smittskyddsläkare, chefsöverläkare eller Folkhälsomyndigheten enligt denna lag får inte överklagas.

3.5. Patientsäkerheten 

Patientsäkerheten av smittskyddet utövas av Inspektionen för vård och omsorg, IVO. Vid tillsynen enligt denna lag ska inspektionen tillämpa 7 kap 20 - 28 §§ och 10 kap 13 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Enligt 2 kap 27 § får Inspektionen för vård och omsorg utan föregående föreläggande besluta att helt eller delvis förbjuda verksamheten om det är påtaglig fara för patienters liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt.22 23


4. Nya pandemilagar 

Sverige saknar en nationell lag för beredskap vid civila katastrofer24 och den lag som kom att användas för att reglera folkets beteende i början av pandemin var ordningslagen (1993:1617).25 Den eskalerande smittspridningen, och de många dödsfallen, samt ansträngd situation inom vården föranledde att den 1 april 2020 beslutade regeringen om en tillfällig lag på två månader om ändring i smittskyddslagen som gav regeringen möjlighet att vidta en rad andra ingripande åtgärder. Remisstiden sattes till 24 timmar.26 Det har diskuterats om grundlagens krav på lagstiftningsprocessen medför en så snabb och liten beredning, trots krisen. Lagen trädde i kraft den 7 april 2020.

Lagen gällde inte en allmän sammankomst eller offentlig tillställning som omfattas av ordningslagen vilket har i praktiken skapat irrationella och farliga situationer där till exempel domstolar och kyrkor fått iaktta en rigorös kontroll av hur många som får finnas i en sal samtidigt med kraftiga begränsningar ned till åtta personer 27, medan gymmet och shoppingcenter på andra sidan gatan har kunnat hålla öppet normalt med hundratals i samma lokal. Kritiken har förts mot att smittskyddsaspekten inte har varit den primära prioriteringen av denna normgivning och röster om konspirationer om att sprida smittan medvetet har fått plats i debatten. En lite mer substantiell beredning av lagarna hade kanske kunnat förse detta.

Därutöver har Folkhälsomyndigheten publicerat ett stort antal föreskrifter och allmänna råd om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Föreskrifterna måste ha ett författningsstöd28.


5. Om strategier i allmänhet och covid-19-strategin i synnerhet 

Strategier är idag ett vanligt sätt för såväl regeringen som myndigheter att styra och kommunicera inom ett visst politikområde29. Strategier lärs ut som vägbeskrivningar mot ett visst definierat mål eller en vision och de ska även innefatta prioriteringar. Strategier har inte någon fast form och kan innefatta prioriteringsordningar, nationella planer, kunskapsstöd och handlingsplaner och andra styrdokument.

Juridiskt blir strategier ofta svårhanterliga klasar av olika styrdokument och instrument i och med vi inte har den teleologiska30 traditionen av att definiera, pröva och verkställa rättsliga bestämmelser. Istället leder den objektiva bokstavstolkningen oss ibland till formprövningar.31

Idag finns det många nationella regeringsstrategier som sammanfattats som "skrivelser till riksdagen" och som beskriver regeringens långsiktiga strategiska mål inom ett politikområde och de insatser som regeringen avser göra för att arbeta mot målen, till exempel Sveriges mineralstrategi32, En nationell cykelstrategi för ökad och säker cykling33, Strategi för Sveriges nationella skogsprogram34, En strategi för svensk rymdverksamhet35 och En svensk strategi för hållbar utveckling36 för att nämna några.

5.1. Regeringens covid-19-strategi Samma dag som den tillfälliga pandemilagen trädde i kraft, den 7 april 2020, publicerade regeringen på Regeringskansliets hemsida "Strategi med anledning av det nya coronaviruset"37. Den har även översatts till ett antal språk samt presenteras som video men har aldrig presenterats som en skrivelse till riksdagen med ett Skr-diarienummer. Riksdagen eller oppositionen har inte fått vara med och forma strategin eller svaret på vad som är effektivt smittskydd enligt de parlamentariska vägar som finns normalt.

Strategins mål angavs som följer: att minska takten på smittspridningen, d v s platta till kurvan så att inte väldigt många blir sjuka samtidigt. För att uppnå detta skulle rätt åtgärd sättas in vid rätt tillfälle. De åtgärder som regeringen och myndigheterna vidtar för att minska takten på smittspridningen behöver balanseras mot vilka effekter det får på samhället och folkhälsan i stort.

Strategin har därmed helt och hållet ett systemiskt och utilitaristiskt perspektiv på att skydda kollektivet och samhällsfunktionerna istället för att skydda den enskilde. Det är inte patientperspektivet eller rätt till hälsa samt god sjukvård som styr. Det värnas liv, hälsa och jobb men utan några konkreta bestämmelser eller rättigheter för den enskilde. Den sjuka patienten, den döende individen har inga rättigheter, bara skyldigheter: "Men varje person i Sverige behöver ta sitt ansvar. Genom att var och en tar eget ansvar kan vi hålla nivån på smittspridningen nere. Följ myndigheternas råd, exempelvis stanna hemma från jobb och avstå att träffa andra människor vid minsta symtom, säger statsminister Stefan Löfven."

Myndigheterna tillskrivs som källan till expertkunskaper och initiativ istället för den vetenskapliga forskningen eller den kliniska expertisen inom vården. En förmyndigande ges i form av "Expertmyndigheterna kan ge rekommendationer till regeringen om vilka åtgärder de bedömer behöver vidtas, men de kan också själva fatta beslut."

Detta ovan grundas på den förmodade höga tilliten till myndigheter som ofta lyfts som en grundbult i det svenska samhället. Därmed utgår man ifrån att alla tar sitt eget ansvar: "I Sverige har befolkningen en hög tillit till myndigheter. Det gör att människor följer myndigheters råd i hög utsträckning. I nuvarande situation agerar människor överlag ansvarsfullt för att minska smittspridning, till exempel genom att begränsa sitt umgänge och andra sociala kontakter." och "Våra myndigheter och vår sjukvård gör allt de kan.".

Strategin kondenseras i sex punkter som utifrån övrig text kan uppfattas som en inbördes prioriteringsordning. Punkterna är även talepunkter och bekanta från otaliga presskonferenser. Med andra ord är detta även en kommunikationsstrategi.

1. Begränsa smittspridningen i landet för att avlasta sjukvården och skydda människornas liv, hälsa och jobb.

2. Säkerställa resurser till hälso- och sjukvård. Regeringen arbetar med att se till att kommuner och regioner, där vården bedrivs, har alla nödvändiga resurser.

3. Begränsa inverkan på samhällsviktig verksamhet. kartlägger regeringen de behov som finns och bidrar med de beslut och resurser som krävs.

4. Lindra konsekvenser för medborgare och företag. Regeringen har presenterat krispaket för att mildra de ekonomiska effekterna av virusutbrottet för svenska företag, organisationer och myndigheter samt rädda människors jobb och försörjning.

5. Dämpa oro. Genom löpande information vill regeringen vara tydlig med vilka åtgärder som görs och varför. Regeringen direktsänder viktig information på regeringen.se och där finns även samlad information om regeringens arbete, åtgärder och beslut.

6. Sätta in rätt åtgärder vid rätt tillfälle.

Regeringen följer utvecklingen av utbrottet av coronaviruset noga. Regeringen fattar de beslut som krävs, när de krävs, för att begränsa smittspridningen och motverka dess konsekvenser i samhället.


5.2. Folkhälsomyndighetens strategier

Enligt myndighetsinstruktion38 till Folkhälsomyndigheten ska "Folkhälsomyndigheten ska verka för god folkhälsa, utvärdera effekterna av metoder och strategier på folkhälsoområdet, följa hälsoläget i befolkningen och faktorer som påverkar detta, genom kunskapsbyggnad och kunskapsspridning främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador samt verka för ett effektivt smittskydd. Verksamheten ska stå på vetenskaplig grund." Under regeringens huvudstrategi har sedan flera substrategier39 angående covid-hantering tagits fram.

Folkhälsomyndigheten har inte gjort någon utvärdering utan anser att det är för tidigt. En utvärdering som däremot gjorts för hur regeringens strategi skyddade de äldre är SOU 2020:80 som publicerades den 15 december 2020 och som delvis används som källa i detta arbete. Sammanfattningsvis konstaterades det i delbetänkandet att regeringsstrategin inte skyddade de äldre40 något som även stöds av en del färsk forskning som visar att tusentals liv förlorades på grund av att fel metoder har använts för att skydda de äldre.41

För att förstå detta systemiska perspektiv kombinerad med icke-bindande normer som strategierna fastställer måste man förstå grunderna i den svenska förvaltningsmodellen.


6. Den svenska förvaltningsmodellen

Den svenska förvaltningsmodellen innefattar trots legalitetsprincipen i själva verket ganska omfattande användning av soft law. När det gäller folkhälsofrågorna ingår de EU-rätten enligt riktlinjer som omfattar unionssamverkan inom hälsa och samhällsfrågor som inte är direkt nationell hälso- och sjukvård42.

Situationen under våren 2020 visade i Sverige att regeringen hade ett svagt författningsstöd att besluta om till exempel en total nedstängning av samhället som vi såg hos grannländer och Stor-Britannien.43 Samtidigt har det fattats extremt många och omfattande beslut som på ett grundligt sätt påverkat det svenska samhället och särskilt vissa grupper. Staten har även frikostigt delat ut miljarder kronor till olika former av stöd och garantier i en omfattning som aldrig beskådats förr.44 Själva riksdagsarbetet har också gått på sparlåga pga. ett avtal som partierna frivilligt ingått angående antalet riksdagsledamöter i kammaren45. Det faktum att partierna infört avtalsrättsliga och civilrättsliga instrument i förvaltningen av landet är i sig värt en tanke. Är det så att enavtalsrättslig tolkning av riksdagens situation gör medborgare till tredje part utan rättigheter i dessa fall?

Vår parlamentarism bygger på principen om folksuveränitet. RF 1 kap 1 § och 1 kap 4 § stadgar att all offentlig makt utgår från folket och att riksdagen är dess främsta företrädare.46

Först - eller högst om man så vill - i kedjan är folket som ger uppdrag till riksdagen, som ger uppdrag och mandat till regeringen som i sin tur ger uppdrag till de statliga förvaltningsmyndigheterna, med ett medföljande ansvar inför den föregående uppdragsgivaren.47

Enligt RF 1 kap 6 § styr regeringen riket och enligt RF 1 kap 8 § sköter de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna den offentliga förvaltningen. Regeringen styr politiken, men myndigheterna ansvarar för verkställandet utav den.48 Men under pandemins första år ställdes såväl ett vanligt riksdagsarbete som oppositionsarbete på hyllan genom en borgfred som regeringen ansåg nödvändig för situationens allvar och därmed har inte politiken bedrivits där den ska: i riksdagen.

6.1. Regeringsarbete
I Sverige ska regeringsärenden avgöras kollektivt. Ett enskilt statsråd kan inte styra en myndighet utan ett formellt regeringsbeslut som fattats av regeringen vid regeringssammanträde. Ett enskilt statsråd får inte ge bindande direktiv för underlydande myndigheter.49 RF 12 kap 1 § stadgar att myndigheten50 lyder under regeringen51. Föreskrifterna till myndigheterna får inte stå i strid med lag eller annan författning52. De ska också riktas till myndigheten och inte till enskilda tjänstemän.53

6.2. Självständiga myndigheter och särskilda fall
RF 12 kap 2 § fastställer att förvaltningsmyndighet i särskilda fall ska besluta i ärenden självständigt. Men i och med självständigheten är myndigheten också ansvarig för sitt beslutsfattande och för att inte ta order av överordnade myndigheter eller organ. Ett särskilt fall (ett enskilt fall) utgörs av ett ärende som innefattar antingen myndighetsutövning eller lagtillämpning och ska handla om beslutsfattandet i konkreta, enskilda fall i motsats till generellt inriktat arbete såsom till exempel utredningsverksamhet och administration.

Både generaldirektören och statsepidemiologen har under hösten sagt emot regeringens budskap i olika åtgärder och det har varit tydligt att samsyn mellan regeringen och myndigheten om vem det är som bestämmer har saknats. I samband att ett folksamlingstak på åtta personer infördes var det statsministern som framförde nyheten den 20 november 2020. Samma dag uttalade sig statsepidemiologen tveksam till att det skulle kunna ge effekt.

Ett annat fall var den som skedde när statsminister Löfven på en pressbriefing den 13 maj 2020 meddelade en rekommendation av att undvika onödigt resande och satte en begränsning av bilresor på radie av två timmar54 något som helt saknar författningsstöd (Wenander, 2021). "Rättssäkerhetsaspekten gör sig särskilt gällande i fall som rör enskilda då den enskildes beroendeförhållande gentemot myndigheten föranleder extra högra krav på rättssäkerhetsprinciper såsom legalitet och objektivitet." (Nergelius, 2014) 55

När det gäller pandemihanteringen har vi sett att regeringens strategi innefattade även en aktiv real-time kommunikation med dagliga presskonferenser vid samma tid ledda oftast av statsepidemiologen på Folkhälsomyndigheten (se punkt 5. I strategin; "Dämpa oro").56 Vid dessa pressmöten har utomstående haft en mycket stor påverkan, dels till exempel den pensionerade statsepidemiologen Johan Giesecke som fick framstå som myndighetens representant i nyhetsinslag och intervjuer, samt i presentationer, trots brist på formell roll 57. Dessutom har kommunikationen formats av en av landets största PR-byråer.58 Frågan är om dessa påverkat beslutsfattandet på myndigheten på ett sätt som kunde vara olagligt till exempel genom att det formulerade budskapet blir en reglering.

Självklart har regeringen fler möjligheter att styra och leda än bara formellt.59 Det kan uppfattas som en sorts materiell processledning för att låna ett begrepp från juridiken när det tas kontakter för att följa utvecklingen och verksamheten inom myndigheterna, eller förtydliga vad som närmare menas i en instruktion eller regleringsbrev.60 Myndigheterna kan även på eget initiativ be om sådana förtydliganden.61 De informella kontakterna avses komplettera och effektivisera förvaltningen och möjliggör samverkan som behövs men får inte inverka i enskilda ärenden och beslut.62 Information och kunskap som kan anses påverka myndigheternas beslutsfattande är inte tillåten.

6.3. Ärenden och faktiskt handlande som myndighetsutövning

Ett ärendes handläggning avslutas normalt med ett beslut. På grund av att det endast är särskilda fall av ärenden63 som avgränsas av RF som myndigheternas ansvar, har regeringen omvänt fritt fram att utfärda generella direktiv samt direktiv om det som är myndigheternas faktiska handlande, som dock alltid ska underställas reglerna om god förvaltning.64

Av RF 8 kap 7 § p 2 framgår det att regeringen på egen hand får meddela föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen dvs inom sin restkompetens.65 Det innebär att regeringen kan utan riksdagsbehandling besluta om förordningar som är neutrala, gynnande eller frivilliga för enskilda, RF 8 kap 2 §.

Under pandemin har den krympta kammaren under 2020 och till dagens datum godkänt 83 förordningar66 som direkt handlar om pandemihantering samt ett stort antal ändringar i andra förordningar angående covid-19-smittan.

6.4. Regeringsärende

Den konstitutionella principen är att frågor som kräver ett ställningstagande av en minister ska behandlas som regeringsärenden. Undantag från denna huvudregel ska tas restriktivt.67

I grundlagspropositionen stadgas principen att: "...alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden."68 KU har utvecklat två kompletterande rekvisit att förhålla sig till: att beslut i ärenden som innebär ett ställningstagande i frågor av politisk natur alltid bör fattas i form av regeringsbeslut och att alla ärenden som inkommer till regeringskansliet eller som initieras där ska betraktas som regeringsärenden.69

6.5. Myndighetsföreskrifter
Myndigheten kan ta fram så kallade allmänna råd som anger hur någon kan eller bör göra för att uppfylla en bindande regel i en lag, förordning eller föreskrift. Det krävs inte något bemyndigande. Allmänna råd är inte bindande.70

Rekommendationer är inte på samma sätt kopplade till regler. De bygger på vetenskap eller den bästa tillgängliga kunskapen. Rekommendationer kan användas på områden där informationen kan behöva ändras med kort varsel.


7. Legalitetsprincipen vs soft law

Legalitetsprincipen är en juridisk rättsgrundsats i vår rättsordning. Inom konstitutionell rätt innebär det att den offentliga makten utövas under lagarna, och de ska vara generella och gälla alla på lika villkor. Retroaktivitetsförbud säkrar rättssäkerheten och förutsebarhet finns numera kodifierade bland annat i förvaltningslagens § 5. De återspeglar samma principer i primärätten.71

Henrik Wenander konstaterar att den svenska hanteringen av covid -risker skiljer sig från många andra europeiska länder pga att "den svenska strategin baseras på att individer tar en substantiell mängd ansvar under icke-bindanderekommendationer".72 Hans slutsats av den spänning som uppstått i Sverige mellan grundlagen och pragmatisk användning av

icke-bindande rekommendationer från myndigheter, så kallad soft law73, har skapat förvirring för enskilda, men genom Högsta förvaltningsdomstolens framtida vägledande domar kan en balans skapas mellan formalismen och pragmatismen. Frågan som uppstår dock är vad det är de enskilda ska kunna överklaga för att få upp relevanta frågor angående covid-strategins effekter till prövning.

Professor Christian Diesen varnade redan 2013 att processen i förvaltningsdomstolarna kan bli en uppförsbacke då likformig och förutsebar rättstillämpning saknas till exempel gällande beviskrav. Enligt honom är ett skäl till ointresset att lagstiftaren inte har haft ett helhetsgrepp om förvaltningsrättsliga frågor. Området blir därför osystematiskt och svårorienterat. Även rättspraxis inom förvaltningsrätten är in casu-betonad.74 Att försöka beskriva den svenska förvaltningsmodellen bekräftar detta. Det är mycket svårt att se vad och hur man ska kunna angripa vid bristande myndighetsutövning.

I det s.k. Serafen-fallet testades en del av smittskyddet som inte är reglerat av Folkhälsomyndigheten, nämligen användningen av masker och visirer vid arbete på äldreomsorgen. Den 7 april 2020 - samma dag som covid-19-strategin publicerades - lade facket Kommunal ett skyddsombudsstopp75 på grund av brister i arbetsmiljön äldreboendet Serafen i Stockholm. Facket krävde att personalen ska bära munskydd i kombination med visir vid kontakt med misstänkta eller bekräftade fall av covid-19. Stoppet får användas om det finns fara för liv eller hälsa för arbetstagaren. Arbetsmiljöverket stoppade allt patientnära arbete med brukare med misstänkt eller konstaterad smitta i covid-19. Stockholms stad överklagade beslutet till förvaltningsrätten samma dag. Förvaltningsrätten i Stockholm gick på arbetsgivarens linje med skäl av att begreppet "patientnära" var otydligt och hävde Arbetsmiljöverkets förbud. Arbetsmiljöverket fick inte prövningstillstånd varken i kammarrätten eller på Högsta förvaltningsdomstolen. Eftersom utslaget som finns är från den lägsta instansen får den inte det prejudikatvärde som många har trott. Det är beklagligt att man inte fick fallet upp till de högre instanserna eftersom viktiga skyddsaspekter av enskildas civila och mänskliga rättigheter stod på spel. Diesens tycks ha rätt än. En dos av teleologisk tolkning med sikte på syftet med bestämmelsen hade kunnat låta förvaltningsdomstolen begrunda begreppet patientnära utan att välta all argumentation om skyddet av de enskilda.

När det kommer till praxis på området är frånvaron total. Det beror på att frågor om regeringens styrning av förvaltningen inte blir föremål för domstolsgranskning då det är konstitutionsutskottet (KU) som enligt RF 13 kap 1 § istället granskar regeringen. KU:s betänkanden får därmed status som motsvarigheten till vanlig domstolspraxis på området.


8. Analys och avslutande anmärkningar

I Sverige är inte beslutsmakten och verkställandet tydligt uppdelade inom förvaltning utan regeringen och myndigheten kan sammanflätas utåt till en och samma avsändare som vi sett i otaliga presskonferenser. Därmed finns inte något ansvarskrävande enligt samma parlamentariska maktuppdelningsidé som hos andra motsvarande länder.76 Vi saknar även en konstitutionsdomstol. Här anses endast det politiska ansvarskrävande räcka formellt och informellt ska media kräva ansvar.77

När det gäller de allmänna råden och rekommendationerna delar jag Wenanders syn på att det är förvirrande med att dels ha regeringsföreträdare och myndighetsföreträdare tillsammans på dagliga pressträffar. När normgivningen dessutom sker genom rekommendationer som inte har någon bindande rättslig kraft men presenteras som sådana finns en risk för direkt felaktig information. Överhuvudtaget finns det en stark känsla av kommunikationsansats istället för handfast arbete för att säkerställa att rättssäkerheten och legaliteten i processerna. Att reducera folket med hjälp av strategisk kommunikation och PR-insatser till en målgrupp som inte ska oroas är inte särskilt demokratiskt utifrån "all makt från folket". Dessutom blir media här en del av maktutövningen och väldigt få mainstream journalister granskade makten från början, något som till exempel tysk press gjorde.78

När det gäller den rättsliga kraften av covid-19-strategin tyder mycket på att det ska ses som ett regeringsärende. Regeringen fattar beslut i regeringsärenden79 varje torsdag och regeringen ansvarar kollektivt för de tagna besluten.80 Vecka 14, den 1 april 2020 diskuterades det som finns i lagen och strategin på mötet utifrån Folkhälsomyndighetens hemställan och begäran av skyndsam behandling utan riksdagen, framgår av förteckningen av handlingar.81 Regeringens proposition 2019/20:144 "Covid-19 och ändringar i smittskyddslagen" och strategin antogs samtidigt.82

Därmed bör det vara tydligt att covid-19-strategin har tagits upp i ett regeringsmöte, att det innehåller politiska frågor om prioriteringar i samhället och hur ekonomiska resurser ska fördelas i pandemisituationen, vilket är i allra högsta grad politikens kärna, samt att ärendet har i alla fall delvis inkommit till regeringskansliet som hemställan och delvis initierats som grund till denna hemställan inför att ett lagförslag lämnats till riksdagen för ett beslut. Kriterierna för ett regeringsärende är uppfyllda med stöd av RF 7 kap 3 §. Det i sin tur torde betyda att det är regeringen som äger och leder strategin.

I hemställan diskuteras eventuella praktiska svårigheter med de extraordinära medlen avspärrningar och karantän, samt en ingående diskussion om dess kostnader för staten. Bedömningen är att "för kommuner och regioner bedömdes förslaget inte innebära några nämnvärt ökade kostnader". Det som helt saknas i hemställan är ett perspektiv på att rädda enskilda liv och hur ett stort antal dödsfall påverkar samhällsapparaten. Sådana aspekter hade säkert kommit upp om förslaget hade behandlats av riksdagen.

Någon legaldefinition av myndighetsutövning finns inte i svensk rätt, så förarbetena har i betydande grad kommit att bli styrande för begreppets innebörd.83 När det gäller de enskildas möjligheter att få rätt mot uteblivet skydd av virus, fel eller utebliven vård, eller ekonomiska konsekvenser av pandemihanteringen, finns det inget särskilt ansvar i detta avseende utifrån förvaltningsrätten utan det ser ut som de enskilda får antingen vända sig till tillsynsmyndigheten IVO84 eller använda sig av straffrättens möjligheter, till exempel enligt brottsbalkens 3 och 4 kapitel om brott mot liv och hälsa, samt frihet och frid. Utsikterna är kanske inte lovande med tanke på bristande praxis och sjukvårdens undantag enligt den oskrivna principen av social adekvans85. I den pågående covid-19-situationen är smittskyddslagens 4 kap § 2 p 1 bestämmelsen som ger författningsstödet för övriga föreskrifter och rekommendationer från regeringen och myndigheterna, och den punkten berör inte liv och hälsa, utan skydd mot störningar i samhället.

Hittills finns det därför ett fall där covid-19-beslut har prövats i en förvaltningsdomstol utifrån fara för liv och hälsa, och det inom ett av de starkaste rättsliga områdena dvs inom arbetsrätt, men utan framgång86 och utan att den blev prejudikat.

När det gäller myndighetsutövning är det svårt att hävda ett direkt ansvar för något som berör den enskilde eftersom Folkhälsomyndighetens och de andra berörda myndigheternas agerande har varit helt på systemnivån och åtgärderna har även syftat till systemnivån. Någon rättslig grund finns inte i svensk lag för generell försiktighetsprincip, vilket kan låta märkligt för gemene man. Det skyddsvärda är i första hand vårdapparaten, dvs samhällsstrukturen.87 Därmed torde överklagan av covid-19-strategin som sådan till förvaltningsdomstolen eller en polisanmälan vara tämligen utsiktslöst. Däremot skulle man kunna kanske ha bättre chans med att angripa strategins effekter på den enskilde, och genom skadeståndslagens 3 kapitel 3-4 §§ finna stöd för att kräva skadestånd. Det är även tillåtet att åberopa EU-rätten och då EU:s stadga för de grundläggande rättigheterna i en nationell domstol, då till exempel artikel 47 om det är fråga om myndighetsutövning i enskilt fall.

Det är möjligt dock att få framgång med en överklagan som baseras på praxis från det så kallade Olivolje-fallet88, då Livsmedelverkets information om vissa olivoljornas otjänlighet som matoljor publicerades på deras hemsida och uppfattades som en bindande rättsregel av företag, när det i själva verket hade ingen rättskraft. På ett pragmatiskt sätt utgick Högsta förvaltningsdomstolen ifrån effekten för mottagaren av budskapet och fällde myndigheten för att ha överskridit sina kompetenser och mandat att meddela beslut. Allmänna råd och rekommendationer från Folkhälsomyndigheten samt information från regeringens webbsida skulle kunna prövas på samma sätt förutsatt att rekommendationer uppfattats som bindande och lett till en skada.

En möjlig väg är dock att luta sig mot konventionsrätten och skyddet av den enskildes civila fri- och rättigheter enligt EKMR och se om bristande rättsmedel enligt artikel 13 skulle kunna vara en grund tillsammans med artikel 6 för att lämna ett klagomål mot staten till Europarådets domstol i Strasbourg.89 Anmälan av bristande efterlevnad av kärnkonventioner kan även lämnas till FN:s kommitté för medborgerliga och politiska rättigheter

Det finns i teorin ytterligare en ganska okänd väg öppen för den enskilde, för organisation och även ett företag att pröva ett regeringsbeslut och det är när det går emot EKMR (1994: 1219), nämligen Lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut:

1 §) En enskild får överklaga beslut som innefattar en prövning av personens civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Om man vill överklaga regeringens beslut ska man vända sig till Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, senast 3 månader efter beslutet. Ifall HFD finner att sökanden har rätt ska de upphäva beslutet enligt § 7. Skulle man få framgång kan man även aktualisera skadeståndslagens 3 kap 4 § som anger att enskilda kan få skadestånd om det allmänna överträtt enskildas rättigheter enligt EKMR.

Men för att kunna överklaga ett regeringsbeslut måste man känna till att ett regeringsbeslut är taget. Mediernas roll måste rikta sig mer mot lagstiftarens kärnverksamhet och mindre på human feature -reportage av statsepidemiologer90 om de enskilda ska ha en chans att kunna hänga med i den rättsliga utvecklingen. Inspirerad av pragmatismen som Wenander diskuterar vill jag avslutningsvis konstatera att man kan överklaga en corona-19-strategi.


Fotnoter

1 Folkhälsomyndigheten, Bekräftade fall i Sverige - Folkhälsomyndigheten (folkhalsomyndigheten.se) (Besökt 24 maj 2021)

2 I debatten har den kallats även coronastrategin men för tydlighetens skull kallas den covid-19-strategin i detta arbete.

33 Nordenskiöld, Tomas, Lena Hallengren avfärdar kritik om ändrad coronamening, Expressen, 2 februari 2021, Lena Hallengren avfärdar kritik om ändrad coronamening (expressen.se) (Besökt 25 maj 2021)

4 DN nyheter, Hallengren: Regeringen har gjort vad som krävs, Dagens nyheter, 9 april 2021, Lena Hallengren frågas ut i KU om coronahanteringen - DN.SE (Besökt 25 maj 2021)

5 Wenander, Henrik, Non-binding Rules against the Pandemic - Formalism, Pragmatism and Some Legal Realism, European Journal of Risk Regulation, 12/2021, s. 127-142, Oxford Cambridge University Press

6 European Centre for Desease Prevention and Control, COVID-19 (europa.eu) (Besökt 25 maj 2021)

7 Det angavs att man skulle provat för att ställa diagnos, förhindra sjukhusspridning till andra patienter och vårdpersonal och samtidigt ge adekvat vård till misstänkta fall. Vidare angavs att provtagning skulle ske omedelbart vid inläggning av patient på sjukhus. Smittan beskrevs även som aerosolsmitta. Strategin uppdaterades den 28 januari 2020. Se mer här: Covid-19 - Corona virusinfektion | Vårdgivarguiden (vardgivarguiden.se) (Besökt 25 maj 2021)

9 Prop. 2019/20:144 bilaga 1, Folkhälsomyndigheten: Hemställan om att infektion med 2019-nCoV klassificeras som allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom

10 Förordning (2020:20) om att bestämmelserna i smittskyddslagen (2004:168) om allmänfarliga och samhällsfarliga sjukdomar ska tillämpas på infektion med 2019-nCoV. Den 1 februari 2020 beslutade regeringen med stöd av 9 kap. 2 § smittskyddslagen (2002:168) och enligt smittskyddsförordningen (2004:255) att införa covid-19 på smittskyddslagens lista av allmänfarliga och samhällsfarliga sjukdomar. Förordningen trädde i kraft den 2 februari 2020. Riksdagen "fastställde" senare beslutet.

11 Gällande från 1 juli 2020.

12 Till exempel läggs mycket vikt på att reglera när och hur tvång och isolering kan användas mot någon som inte vill bli testad eller vårdad

13 Smittskyddslagen 1 kap 4 §

14 Socialstyrelsen, "God vård på lika villkor". Geografi, demografi, volym & kvalitet, Artikel, 2005-107-13

15 Kommunallagen 1 kap 3 § och 3 kap samt RF 8 kap 2 § 1 st

16 Under 2020 - 2021 har kommuner och regioner som gjort bedömningar som inte följer Folkhälsomyndighetens eller regeringens rekommendationer även om de är en liten minoritet, se tex Staffanstorp, Dorotea och Bjurholm, som infört fler åtgärder än rekommenderats. Se till exempel TT, Staffanstorp stänger allt utom skola och omsorg, Expressen, 12 mars 2020.

17 Smittskyddslagen 1 kap 7 §

18 Smittskyddslagen 1 kap 9 §

19 Smittskyddslagen 2 kap 1 §

20 Smittskyddslagen 3 kap 1-2 §§ och 5 §

21 Smittskyddslagen 8 kap 1 §

22 Lag (2012:957) om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659)

23 Se mer om IVO:s tillsyn här: https://www.ivo.se/tillsyn/tillsyn-aldreomsorgen-covid-pandemin/. (Besökt den 4 maj 2021) IVO:s covidtillsyn har hittills fokuserat på äldreomsorgen och LSS.

24 SOU 2019:7 s. 51, Skogsbränderna sommaren 2018, Den en s k ansvarsprincipen och närhetsprincipen gäller som huvudregel, vilket innebär att i normgivnings och verkställighetskedjan ansvarar varje aktör för sin del av krishantering inom ramen av den ordinära lagstiftningen och budgeten. Att ingen har ett övergripande insyn och ansvar har kritiserats bland annat i samband med tsunamikrisen och de stora skogsbränderna 2014 och 2018.

25 Smittskyddslagens 3 kap. 8 § bär på en möjlighet för regeringen eller Folkhälsomyndigheten att besluta om ingripande åtgärder som karantän, isolering och avspärrning, något som inte användes.

26 Lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19 och förordningen (2021:8) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19.

27 Se remissyttranden från Svenska Kyrkans yttrande, Dnr: KS 2020-1614 Socialdepartementet Promemorian Covid-19-lag (S2020/09214) och Förvaltningsrätten i Stockholm, FST 2020/559 Dnr: S2020/09214 Promemorian Covid-19-lag.

28 Se alla i konsoliderad form i serien HSLF-FS 2021:2.

29 Bassford, Christopher, Clausewitz's Categories of War and the Supersession of 'Absolute War', ClausewitzStudies.org, 2020. Strategi härstammar från krigsvetenskapen och statsvetenskapen som läran om hur olika maktinstrument kan användas för att uppnå politiska målsättningar. Metoderna delas ofta in i operationella och en taktiska instrument. Den tyska militärteoretikern Carl von Clausewitz (1780 - 1831) ses ofta som den moderna strategistyrningens fader. Hans definition av strategi är "läran om stridens utnyttjande för att nå krigets syfte".

30 Det teleologiska tolkningssättet utgår ifrån lagens eller bestämmelsens syfte och ändamål före dess formulering.

31 Dessa kan vara t ex att den inte har kommunicerats, expedierats eller tagits fram på ett lagenligt sätt enligt bygg och planlagen (2010:900) BPL. Ett beslut av en bygg- och planeringsstrategi som kommunfullmäktige har antagit bara överklagas på formella grunder enligt BPL.

32 Näringsdepartementet, N2013.02

33 Näringsdepartementet, N2017.19

34 Näringsdepartementet, N2018.15 bilaga till protokoll IV 5 vid regeringssammanträde den 17 maj 2918, N2018/03142/SK

35 Skr. 2017/18:259

36 Skr. 2003/04:129

37 https://www.regeringen.se/regeringens-politik/regeringens-arbete-med-coronapandemin/strategi-med-anledning-av-det-nya-coronaviruset/ (Besökt 24 maj 2021)

38 Förordning (2021:248) med instruktion för Folkhälsomyndigheten

39 Se t ex Folkhälsomyndighetens rekommendationer om prioritetsordning för vaccination mot covid-19, Provtagningsindikation - infektion med 2019-nCoV, Nationella principer för prioritering inom intensivvård under extraordinära förhållanden, Nationella strategin för provtagning och Nationell strategi för utökad provtagning, Nationell strategi för utökad provtagning och laboratorieanalys av covid-19, Nationell strategi för att mäta coronavirus i avloppsvattnet. Se även: Socialstyrelsen, Nationella principer för prioriteringar av rutinsjukvård under Covid-19-pandemin som ska fungera som stöd för att utveckla regionala och lokala riktlinjer.

40 SOU 2020:80, s.22. De strukturella bristerna i äldreomsorgens beredskap beror, enligt kommissionen, bland annat på en fragmenterad organisation, ett behov av högre bemanning, ökad kompetens, och rimliga arbetsförhållanden, ett otillräckligt regelverk, hinder för kommunerna att anställa läkare och få tillgång till medicinsk utrustning, och ena och ibland otillräckliga beslut och åtgärder. 

41 Born, Bemjamin, Alexander Dietrich & Gernot, J. Müller, The lockdown effect: A counterfactual for Sweden. 8 april 2021, Frankfurt School of Economics and Mangement, PLoS ONE 16(4): e0249732. 2001. https://doi.org/10.1371/journal.pone.0249732 (Besökts den 24 maj 2021) 

42 Europeiska unionen, Folkhälsa, Europa.eu. Kemikaliernas hälsoeffekter, vaccineringar, elektromagnetiska fält, i viss mån cancervård, e-hälsa, migrationshälsa, mental hälsa, antimikrobiell resistens, sjukvårdskommunikation, osv. är områden som EU arbetar med. (Besökt 24 maj 2021) 

43 Definition av lock-down är inte glasklar men i allmänhet uppfattas det som att medborgarnas frihet att röra sig i samhället, och olika företag, affärsidkare och institutioner ska under en väl definierad tidsperiod ha stängt helt. 

44 Finansdepartementet, Prop. 2019/20:166, Extra ändringsbudget för 2020 - Fler kraftfulla åtgärder med anledning av coronaviruset, och Ekonomiska åtgärder med anledning av pandemin 2020-2021. Se även: Ekonomifakta 23 februari 2021, Budgetpåverkande åtgärder 2020-2021: 389 mdkr bestående av stöd för korttidspermittering; sänkta arbetsgivar- och egenavgifter; omsättningsstöd; omställningsstöd och nedstängningsstöd; sjuklöneansvar; smittbärarpenning: karensavdrag, sjukintyg, riskgrupper generella statsbidrag: smittspårning, testning; och en hel del extraordinära och övriga kostnader. Därutöver utanför budgeten har staten beviljat 696 miljarder kronor varav 300 miljarder i exportkrediter, flygbolagsgarantier, och andra garantier, och resten olika former av skatteanstånd och periodiseringar. Stödåtgärder - coronakrisen - Ekonomifakta (Besökt 27 maj 2021) 

45 Överenskommelse den 17 mars 2020 som gäller än: 55 riksdagsledamöter voterar och de väljs internt i partiet samt kvittningssystemet är satt ur spel. Partigruppernas ledning styr.

46 RF 1 kap 1 §, All offentlig makt i Sverige utgår från folket

47 SOU 1983:39 s. 37, tudelningen mellan regering och myndigheter är resultatet av en lång historisk utveckling och kan spåras tillbaka så långt som till 1600-talet och det kungliga envälde som rådde under denna period.

48 Nergelius, Joakim, Om Oxenstiernas ständiga aktualitet, i Arvet från Oxenstierna: reflektioner kring den svenska förvaltningsmodellen och EU, s. 75-92, Svenska institutet för europapolitiska studier, Stockholm, 2012

49 Wenander, Henrik, Den statliga förvaltningens konstitutionella ställning i Sverige och Finland - pragmatism och principer, Juridiska Föreningen i Finland, 2019, s. 119. Även om ett förbud mot ministerstyre kan betraktas som unikt i ett internationellt perspektiv finns den i viss mån i Finland.

50 Ryding-Berg, Stefan, Statliga myndigheter - en handbok, Karnov Group, 2014, s. 37. Med myndigheten avses myndighetens ledning eftersom de organiserar och ansvarar för myndighetens kontakter med regering och Regeringskansliet. Det framgår ur myndighetsförordningen (2007:515) 3 §.

51 SOU 1972:15 s 195

52 RF 1 kap 1 § st. 3, legalitetsprincipen stadgar att all offentlig makt utövas under lagarna.

53 SOU 1983:39 s 58, Strömberg, Håkan & Lundell, Bengt, Allmän förvaltningsrätt, 27 uppl., Liber, 2018, s. 70, och SOU 2008:118 s. 198

54 Eriksson, Carl-Fredrik, UD förlänger avrådan från resor: "Gäller sunt förnuft", Expressen, 13 maj 2020, Corona: Nya råd om resor i Sverige (expressen.se) (Besökt 27 maj 2021)

55 Nergelius, Joakim, Svensk statsrätt, 3:e uppl., Studentlitteratur, Lund, 2014, s. 242

56 Folkhälsomyndigheten har även haft flera konsulter till sitt förfogande, se fotnot 58

57 Dagens nyheter, Giesecke har miljonavtal med Folkhälsomyndigheten - nu dras faktura tillbaka, 27 maj 2020, Johan Giesecke har miljonavtal med Folkhälsomyndigheten - nu dras faktura tillbaka - DN.SE (Besökt den 27 maj 2021)

58 Avtalsvillkor avseende Folkhälsomyndigheten, inkom 2016 -05- 23, Dnr 2862-2015-2.31. Kommunikationsstrategiska tjänster mellan Folkhälsomyndigheten och Gullers Grupp AB 2016-05-20, gällande t o m 2020-05-20 med förlängningsklausul.

59 Läsaren måste gå till grunden i RF 12 kap 1 § och 12 kap 2 § för att förstå innebörden av den informella styrningen från regeringen - dvs hur man styr trots förbud mot ministerstyre.

60 Prop. 1986/87:99 s. 28

61 Prop. 2009/10:175 s. 102

62 Utbyte av information och kunskap är i strikt objektiv form tillåten.

63 Lindholm, Johan, Naarttijärvi, Markus & Derlén, Mattias, Konstitutionell rätt, 2:a uppl., Nordstedts Juridik AB, 2020

64 Förvaltningslagen (2017:900) 1 §, 5-8 §§

65 Regeringens proposition 2019/20:132 Extra ändringsbudget för 2020 - Åtgärder med Prop. anledning av coronaviruset 2019/20:132. Regeringen ändrade studiestödssystemet vid extraordinära händelser i fredstid i april 2020 med stöd av sin restkompetens.

66 Riksdagen, www.riksdagen.se

67 Riksdagen, Konstitutionsutskottet, 2006/07: KU10 s 48

68 Prop. 1973:90

69 RF 7 kap 3 § st 2, undantag är kommandoärenden till försvaret. Förordning (1996:1515) med instruktion för regeringskansliet (RKI) 18 - 22 §§, undantag, när statsråd fattar beslut som chef för Regeringskansliet och inte som medlem i regeringen.

70 Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd ges ut i den gemensamma författningssamlingen avseende hälso- och sjukvård, socialtjänst, läkemedel, folkhälsa m.m. vilket förkortas HSLF-FS.

71 EKMR, artikel 7 inom straffrätt och artikel 6 inom civilrätten, och artikel 13 inom civilrätt, samt inom EU-rätt, artikel 5.2 Fördraget om Europeiska unionen, FEU och artikel 13.2 FEU.

72 Wenander, Henrik, ff.

73 Europeiska kommissionen, Användningen av "soft law-instrument" Europaparlamentets resolution av den 4 september 2007 om institutionella och rättslig liga konsekvenser av användningen av icke-bindande instrument, [2007/2028(IN)], Europeiska unionens officiella tidning, C 187 E/75, 2008. Henrik Wenander väljer att använda begreppet icke-bindande rekommendationer i brist på svenskt begrepp för soft law. Jag väljer dock att använda soft law, då begreppet law - lagen - hänvisar till en styrning som inte är alldeles frivillig för den som styrs, samt för att soft law används även inom EU-rätten idag särskilt om kommissionens rättsliga instrument.

74 Diesen, Christian & Lagerqvist Veloz Roca, Annika, Bevisprövning i förvaltningsmål, Norsteds Juridik, 2003, Stockholm, s 13

75 Arbetsmiljölagen (1977:1160) 6 kap 7 §

76 Reichel, Jane, Ansvarsutkrävande - svensk förvaltning i EU, Jure, 2010, s 42

77 Prop. 1973:90 s 179, Detta förklarar hur det är möjligt att regeringen inte avgår trots hård kritik och över 14 300 registrerade covid-dödsfall i riket under drygt 14 månader, något som framstår udda i den övriga västvärlden.

78 Svensk coronataktik ifrågasätts i internationell press | SVT Nyheter 29 mars 2020

79 Enligt RF 7 kap 1 § ska ett regeringskansli som har i uppgift att bereda regeringsärenden samt biträda regeringen och statsråden i sin verksamhet, finnas till. Regeringskansliet är sedan år 1997 en helt egen myndighet som består av departement med ansvar för skilda verksamhetsgrenar.

80 , något som blir missvisande i samband med presskonferenser och inslag i medier där enskilda ministrar lyfts som ansvariga förteckningen av handlingar.

81 Regeringens proposition 2019/20:144 "Covid-19 och ändringar i smittskyddslagen" och strategin antogs samtidigt.82

81 Regeringens proposition Covid-19 och ändringar i smittskyddslagen S2020/00480/FS S2020/-/FS Prop. 2019/20:144. Bilaga 1. Folkhälsomyndighetens gjorde hemställan om en lagförändring och begäran av en skyndsam behandling utan riksdagen pga. den allvarliga situationen.

82 Som dessutom var samma dag som Serafen-överklagan skickades in till förvaltningsdomstolen.

83 Eka, Anders, Hirschfeldt, Johan, Jermsten, Henrik & Svahn Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, 2:a uppl., Karnov Group, 2018, s. 481. Se även: SOU 2010:29 s 99-110, idag är begreppet myndighetsutövning ett omdiskuterat begrepp och det föreligger olika tolkningar om dess innebörd.

84 Om inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen ska IVO utföra riskbaserad tillsyn utifrån en egen riskanalys. Det innebär att tillsynen inriktas mot de verksamheter som är mest angelägna att granska. Lagstiftning som styr är patientsäkerhetslagen (2010:659), socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Om tillsyn | IVO.se (Besökt den 25 maj 2021)

85 Se mer t ex i Erik Svensson: Social adekvans i straffrättsdogmatiken, Svjt 2016, s. 399

86 Arbetsmiljöverket, Vi överklagar Serafen-ärendet, 16 juni 2020, Vi överklagar Serafen-ärendet - Arbetsmiljöverket (av.se) (Besökt den 25 maj 2021)

87 Något som vi också yrvaket fick klart för oss i samband med migrationskrisen 2015 när den faktiska krisen egentligen handlade om Migrationsverkets och kommunernas inre organisation mer än de enskilda flyktingarnas situation.

88 RÅ 2004, ref 8

89 Det krävs att man har uttömt de inhemska rättsmedlen och att det beslut eller avgörande som myndigheten gjort är högst sex månader gammalt, och har en djup negativ inverkan på den enskildes rättigheter.



Källförteckning

Offentligt tryck Prop. 1973:90 Prop. 1986/87:99 Prop. 2009/10:175 Prop. 2019/20:132 Extra ändringsbudget för 2020 Prop. 2019/20:144 Prop. 2019/20:132

SOU 1972:15 Grundlagberedning, Ny regeringsform, ny riksdagsordning

SOU 2020:80 Äldreomsorgen under pandemin SOU 1983:39 Politisk styrning - administrativ självständighet SOU 2008:118 Styra och ställa - förslag till en effektivare statsförvaltning SOU 2010:29 En ny förvaltningslag

Riksdagen, Konstitutionsutskottet, 2006/07: KU10 s 48

Folkhälsomyndighetens föreskrifter

90 Allas: Anders Tegnell privat - det gör han på fritiden | Allas, 6 maj 2020

HSLF-FS-2021:2 Samlade föreskrifter

Nationell läkemedelsstrategi 2020-2022 S2020/-/FS

Vägledande domar RÅ 2004, ref 8

Vetenskapliga artiklar Bassford, Christopher, Clausewitz's Categories of War and the Supersession of 'Absolute War', ClausewitzStudies.org, 2020

Born, Bemjamin, Alexander Dietrich och & Gernot, J. Müller, The lockdown effect: A counterfactual for Sweden. Frankfurt School of Economics and Mangement, PLoS ONE 16(4): e0249732. 2001, 8 april 2021, https://doi.org/10.1371/journal.pone.0249732 (Besökts den 24 maj 2021)

Nergelius, Joakim, Om Oxenstiernas ständiga aktualitet, i Arvet från Oxenstierna: reflektioner kring den svenska förvaltningsmodellen och EU, 2012, s. 75-92. Stockholm: Svenska institutet för europapolitiska studier

Wenander, Henrik, Den statliga förvaltningens konstitutionella ställning i Sverige och Finland - pragmatism och principer, Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, Helsinki, 2019

Wenander, Henrik, Non-binding Rules against the Pandemic - Formalism, Pragmatism and Some Legal Realism, European Journal of Risk Regulation, 12 (2021) s. 127-142 Oxford Cambridge University Pressid

Nyhetsartiklar

Allas: Anders Tegnell privat - det gör han på fritiden | Allas, 6 maj 2020

Dagens nyheter, Giesecke har miljonavtal med Folkhälsomyndigheten - nu dras faktura tillbaka, 27 maj 2020, Johan Giesecke har miljonavtal med Folkhälsomyndigheten - nu dras faktura tillbaka - DN.SE (Besökt den 27 maj 2021)

Dagens nyheter, Hallengren: Regeringen har gjort vad som krävs, Dagens nyheter, 9 april 2021, Lena Hallengren frågas ut i KU om coronahanteringen - DN.SE (Besökt 25 maj 2021)

Eriksson, Carl-Fredrik, UD förlänger avrådan från resor: "Gäller sunt förnuft", Expressen, 13 maj 2020, Corona: Nya råd om resor i Sverige (expressen.se) (Besökt 27 maj 2021)

Nordenskiöld, Tomas, Lena Hallengren avfärdar kritik om ändrad coronamening, Expressen, 2 februari 2021, Lena Hallengren avfärdar kritik om ändrad coronamening (expressen.se) (Besökt 25 maj 2021)

TT, Staffanstorp stänger allt utom skola och omsorg, Expressen, 12 mars 2020

Litteratur Eka, Anders, Hirschfeldt, Johan, Jermsten, Henrik & Svahn Starrsjö, Regeringsformen med kommentarer, 2:a uppl., Karnov Group, 2018

Diesen, Christian & Lagerqvist Veloz Roca, Annika, Bevisprövning i förvaltningsmål, Norsteds Juridik, 2003, Stockholm

Lavin, Rune, Förvaltningsprocessrätt, 2:a uppl., Wolters Kluwer, 2016, Stockholm

Lindholm, Johan, Naarttijärvi, Markus & Derlén, Mattias, Konstitutionell rätt, 2:a uppl., Nordstedts Juridik AB, 2020

Nergelius, Joakim, Svensk statsrätt, 3:e uppl., Studentlitteratur, Lund, 2014

Reichel, Jane, Ansvarsutkrävande - svensk förvaltning i EU, Jure, 2010

Ryding-Berg, Stefan, Statliga myndigheter - en handbok, Karnov Group, 2014

Strömberg, Håkan & Lundell, Bengt, Allmän förvaltningsrätt, 27 uppl., Liber, 2018


Copyright IceCream Consulting AB 2020
Creator: Johanna Parikka Altenstedt 
Skapad med Webnode
Skapa din hemsida gratis!